O constitucionalismo da República Popular da China organiza-se a partir de uma lógica que não se deixa apreender pelas categorias do constitucionalismo liberal, e cuja compreensão exige que o intérprete se desloque para dentro da racionalidade do próprio ordenamento socialista. Nesse arcabouço, a participação popular não se concebe como contrapoder externo que se opõe ao Estado, mas como integração funcional do cidadão a um projeto de governança conduzido pelo Partido.
Dentre os institutos que materializam essa participação, destaca-se o sistema de cartas e visitas, conhecido pela expressão xinfang (信访), termo que reúne os caracteres de carta e de visita e que designa o canal administrativo por meio do qual o cidadão dirige críticas, sugestões, queixas e denúncias aos órgãos do Estado, em seus diversos níveis hierárquicos. O xinfang realiza, no plano institucional, o direito assegurado pelo artigo 41 da Constituição de 1982, que confere ao cidadão a prerrogativa de fiscalizar a conduta dos agentes públicos e de provocar a sua responsabilização [Minzner, 2006].
Não obstante, o mesmo ordenamento que institui essa voz ascendente impõe aos órgãos encarregados de recebê-la o dever de preservar a estabilidade social, sintetizado na política de manutenção da estabilidade, designada pela expressão weiwen (维稳), contração da fórmula de salvaguarda da estabilidade [Biddulph, 2015].
Observa-se, destarte, que o instituto vocacionado a dar vazão à insatisfação popular opera sob uma racionalidade que tende a tratar essa mesma insatisfação como fator de risco. Eis o ponto de tensão que este artigo se propõe a investigar. A pergunta que orienta a análise pode ser assim formulada: de que modo a ordem constitucional chinesa sustenta, simultaneamente, o direito de voz e fiscalização do cidadão pelo xinfang, inscrito no artigo 41, e o imperativo de estabilidade social que reconfigura o exercício desse direito como ameaça a ser contida?
Cumpre, de início, indicar que a presente pesquisa adota, uma leitura que procura compreender o xinfang nos termos da racionalidade que o ordenamento chinês atribui a si mesmo. Por igual modo, o discurso oficial que ampara a estabilidade, a saber, a retórica da sociedade harmoniosa e da legitimação por desempenho, é aqui tratado como objeto de análise. A partir dessas balizas, o percurso examina a base normativa do artigo 41, o funcionamento do instituto e o mecanismo pelo qual a voz se converte em passivo, para então sustentar que a tensão investigada é constitutiva do próprio sistema.
A presente pesquisa adota uma abordagem de natureza qualitativa e caráter teórico-analítico, orientada pelo método dogmático para interpretar a racionalidade interna do constitucionalismo socialista chinês. Quanto aos procedimentos de coleta e tratamento de dados, o estudo fundamenta-se na pesquisa bibliográfica associada à pesquisa documental, tendo como principal fonte primária o texto da Constituição da República Popular da China de 1982
O artigo 41 da Constituição da República Popular da China assegura ao cidadão o direito de dirigir críticas e sugestões a qualquer órgão ou agente do Estado, bem como de formular queixas, acusações ou denúncias contra a conduta ilegal ou negligente desses mesmos órgãos e agentes [República Popular da China, 1982, art. 41]. Trata-se, portanto, de um direito de fiscalização que tem por destinatário o próprio aparato estatal e por titular o cidadão comum, e que se distingue das prerrogativas meramente eleitorais por incidir de modo contínuo sobre o exercício do poder [Pils, 2018]
A relevância desse dispositivo se revela quando se considera a ausência, no sistema chinês, de uma via jurisdicional de controle de constitucionalidade acessível ao cidadão. Os tribunais chineses não dispõem de competência para revisar a constitucionalidade das leis ou para apreciar a conformidade dos atos estatais à luz dos direitos do cidadão, de sorte que a Constituição, conquanto enuncie um catálogo de direitos, não é diretamente invocável perante o Judiciário como instrumento de tutela individual [Minzner, 2006].
Destarte, a fiscalização que, em outras arquiteturas, se canalizaria para o juiz encontra, no constitucionalismo chinês, uma via administrativa: o xinfang. Não se cuida, aqui, de uma escolha residual, mas de uma opção estrutural do ordenamento, que roteia a voz do cidadão para dentro da própria administração, e não para uma instância de adjudicação dela apartada.
Depreende-se, por conseguinte, que o sistema de cartas e visitas não constitui mero expediente burocrático, mas o lócus institucional em que a voz fiscalizadora do artigo 41 se concretiza, à míngua de alternativa jurisdicional. Dessa circunstância decorre uma consequência que condiciona toda a análise subsequente: o direito de fiscalizar é exercido perante o mesmo aparato que se pretende fiscalizar. O cidadão que peticiona não submete a sua queixa a um terceiro imparcial, mas ao próprio Estado, em seus diversos escalões, o que desloca a sorte da reivindicação do terreno da garantia jurídica para o da conveniência administrativa. Eis a moldura institucional sobre a qual se há de compreender a tensão entre a voz e a estabilidade [Minzner, 2006].
Uma vez compreendido o fundamento normativo, cabe examinar o funcionamento do instituto. O xinfang estrutura-se como uma rede de repartições distribuídas por todos os escalões da administração, do nível local ao nível central, às quais o cidadão dirige sua manifestação por escrito ou mediante visita presencial [Minzner, 2006]. A lógica do sistema pressupõe que a queixa seja primeiramente endereçada às instâncias locais e, não obtida a solução, possa ascender aos níveis superiores, até alcançar, em tese, os órgãos centrais sediados na capital. Esse desenho hierárquico encerra um elemento de fricção que lhe é próprio: a ascensão da queixa a um escalão superior, contornando a instância local que deveria resolvê-la, expõe perante o centro a incapacidade ou a omissão dos quadros locais.
Manion [2015, p. 10] observa que o volume de petições oriundas de determinada jurisdição funciona como indicador do desempenho dos quadros locais, de sorte que o número elevado de manifestações rebaixa a avaliação dos dirigentes do Partido e do governo naquela circunscrição.
Nesse azo, evidencia-se que o xinfang cumpre, na engrenagem institucional, uma dupla função que merece exame detido. De um lado, oferece ao cidadão um canal de reparação, ao qual recorre para ver atendida uma demanda concreta, seja ela uma disputa de terras, uma desapropriação ou um abuso de autoridade. De outro, fornece ao centro um fluxo de informação sobre os pontos de tensão social existentes na base, informação que, de outro modo, dificilmente ascenderia através de uma burocracia inclinada a ocultar os seus próprios defeitos.
A petição, portanto, não apenas veicula a demanda individual, mas sinaliza ao poder central onde se concentram os focos de descontentamento, permitindo-lhe agir de modo preventivo e antecipar-se à agitação. Manion [2015, p. 57] sustenta que é justamente essa capacidade de informar o centro, e não a de empoderar o cidadão contra o poder, que confere ao sistema a sua serventia para a durabilidade do regime.
Importa sublinhar que essa responsividade do centro não se confunde com responsabilização. O poder atende ao sinal emitido pela petição para dissolver a tensão antes que ela se avolume, e não porque o cidadão disponha de meio idôneo para sancioná-lo. Manion [2015, p. 57] evidencia que a representação assim concebida fortalece o próprio governo, ao dotá-lo da informação necessária para preemptar a agitação e aparentar zelo, sem que disso resulte transferência de poder de controle para o peticionário.
Desenha-se, por conseguinte, um arranjo em que o Estado se mostra atento às demandas precisamente para melhor administrá-las, de modo que a atenção dispensada à queixa é proporcional à sua utilidade para a estabilidade, e não à sua procedência como direito. Resta, contudo, a indagação sobre o que sucede quando essa sinalização passa a ser lida, pelos próprios órgãos receptores, como indício de instabilidade a ser debelada [Minzner, 2006].
À vista disso, faz-se necessário analisar o mecanismo pelo qual a voz se converte em passivo. A estabilidade social constitui, no sistema de avaliação dos quadros, uma meta de natureza imperativa, cujo descumprimento anula as demais conquistas de desempenho do dirigente, de modo que nenhum êxito administrativo compensa a mácula de uma agitação ocorrida sob a sua jurisdição. Manion [2015, p. 57] assevera que os agentes locais buscam impedir a agitação social, inclusive a decorrente do peticionamento, precisamente porque a instabilidade pesa de modo decisivo nas avaliações de desempenho que determinam a progressão na carreira política, a ponto de a agitação nulificar o bom desempenho aferido em todas as demais dimensões.
Ademais, o quadro local é colocado diante de um incentivo perverso: não lhe basta resolver a demanda do peticionário, cumpre-lhe sobretudo impedir que a manifestação ascenda e se converta em registro de instabilidade capaz de comprometer a sua trajetória.
Liebman [2014, p. 99] demonstra que, ao longo da década de 2000, a sensibilidade oficial à agitação resultou no esvaziamento dos procedimentos legais e na criação de incentivos para que os agentes locais mantivessem a estabilidade, amiúde à custa da observância das normas jurídicas. Esse mesmo autor evidencia que a ênfase na estabilidade fomentou novas modalidades de abuso, dentre as quais a constituição das chamadas prisões informais, centros de detenção privados contratados pelas autoridades locais para interceptar e deter aqueles que se deslocam à capital para peticionar ou protestar [Liebman, 2014, p. 101].
Por conseguinte, o exercício do direito inscrito no artigo 41 não raro encontra, como resposta institucional, não a apreciação do mérito da queixa, mas a contenção física do peticionário, num paradoxo em que a tentativa de acionar a instância superior, longe de aprimorar a tutela, expõe o cidadão à retaliação organizada pela instância inferior que ele pretendia denunciar.
Cabe notar que essa primazia da estabilidade incide sobre a própria pretensão do sistema de governar conforme a lei. Liebman [2014, p. 99] demonstra que a prioridade conferida à contenção da agitação conduziu ao recuo dos procedimentos legais, de sorte que as formas jurídicas que prometiam previsibilidade cederam diante do cálculo extralegal da estabilidade. Desta forma, o discurso da legalidade socialista, quando confrontado com o imperativo do weiwen, opera menos como limite ao poder e mais como instrumento à sua disposição, o que reforça a compreensão de que a voz fiscalizadora do artigo 41 não encontra, no plano prático, uma estrutura normativa apta a compeli-la a ser honrada.
Não se afigura possível compreender essa dinâmica sem submeter a exame o discurso oficial que a sustenta. A racionalidade da estabilidade ampara-se na noção de sociedade harmoniosa, expressa pela fórmula hexie shehui (和谐社会), apresentada como projeto de conciliação em que a consulta e a cooperação substituem a competição e a alternância de poder [Santos, 2026]. Nessa autodescrição, o conflito não é concebido como elemento legítimo da vida política, mas como disfunção a ser dissolvida no consenso, e a harmonia se converte em valor jurídico-político que precede e condiciona os demais. Cumpre, todavia, tratar tal formulação como objeto de análise, e não como premissa a ser acolhida, pois é precisamente a elevação da harmonia a fim supremo que fornece o fundamento ideológico para que a manifestação dissonante seja percebida como ameaça à ordem.
A esse fundamento soma-se a legitimação por desempenho, segundo a qual a validade do sistema não decorre do procedimento eleitoral, mas da eficácia dos resultados entregues à população, vale dizer, do desenvolvimento, da estabilidade e da redução da pobreza, somados à capacidade do Partido de interpretar e responder às demandas sociais [Santos, 2026].
Quando lidos em conjunto, os discursos da harmonia e do desempenho revelam-se a racionalidade que naturaliza a conversão da voz em risco: se a finalidade primordial do ordenamento é a preservação da estabilidade e a entrega de resultados, a manifestação que perturba a ordem aparente passa a ser percebida, pelos próprios órgãos do Estado, como disfunção a ser suprimida, e não como direito a ser honrado.
Pils [2018, p. 15] observa, nesse sentido, que o Partido-Estado tende a qualificar a defesa de direitos como atividade desestabilizadora e, por isso, ilegítima. Evidencia-se, assim, que o discurso da estabilidade não é mero ornamento retórico, mas a chave que autoriza, no plano da legitimação, a contenção daquilo que o artigo 41 promete proteger.
Resta examinar a natureza dessa tensão. Não se trata de defeito aferido por régua externa, tampouco de insuficiência mensurada à luz de modelos estrangeiros. A contradição é interna ao próprio ordenamento chinês: o mesmo texto constitucional que assegura, no artigo 41, o direito de fiscalizar subordina o seu exercício a uma racionalidade de estabilidade que opera nos órgãos incumbidos de recebê-lo. Outrossim, a tensão não decorre de uma simples falha de implementação, que se pudesse corrigir com ajustes administrativos, mas da coexistência, no interior do sistema, de dois imperativos que se tensionam reciprocamente: a voz que o artigo 41 promove e a estabilidade que o weiwen exige. Onde a primeira convida o cidadão a manifestar-se, a segunda instrui o agente a conter a manifestação que ultrapasse o limiar tolerado.
Depreende-se, à face disso, que os limites da participação popular no constitucionalismo chinês não residem na ausência de canais, mas na racionalidade que os governa. O xinfang existe, é acessível e está distribuído por todos os escalões; contudo, a sua eficácia como instrumento de fiscalização é condicionada por um imperativo que reposiciona a queixa do registro do direito para o registro do risco. Por via de consequência, a participação que o sistema oferece é estruturalmente delimitada: ela é convidada a informar, mas desencorajada a contestar; é útil enquanto sinaliza, mas contida quando insiste; é acolhida enquanto permanece individual e gerenciável, mas reprimida quando se agrega e adquire feição coletiva. A voz do cidadão, nesse desenho, vale como insumo de governança, não como contrapoder.
Convém precisar, ademais, o limiar a partir do qual a tolerância se converte em repressão. Enquanto a queixa permanece individual, isolada e endereçada por um peticionário que aceita os canais prescritos, ela é absorvida como insumo legítimo da governança. Quando, todavia, as demandas se agregam, ganham feição coletiva ou insistem em ascender contra a vontade da instância local, o mesmo sistema que as convidara passa a tratá-las como ameaça à ordem. Além disso, Pils [2018] evidencia que é exatamente nesse ponto que a defesa de direitos é reclassificada como atividade desestabilizadora e, por essa via, deslegitimada. A participação, destarte, é admitida em sua forma atomizada e gerenciável, e contida em sua forma agregada e contestatória.
Cabe ainda extrair a implicação maior dessa constatação. Se a participação é admitida na medida em que serve à estabilidade e ao aperfeiçoamento da resposta estatal, então o que o ordenamento chinês institui não é um direito de oposição, mas um direito de colaboração vigiada, cujo exercício se mantém legítimo enquanto não ameaça a primazia do Partido nem a ordem que ele encarna. O artigo 41, lido a partir de dentro, não confere ao cidadão a faculdade de resistir ao poder, e sim a de auxiliá-lo a corrigir-se, sob a condição de que essa correção não se transmude em contestação. Nisso reside a singularidade do instituto e, a um só tempo, a sua tensão constitutiva.
Dessa forma, o sistema de cartas e visitas encerra, em sua própria arquitetura, a tensão que este artigo se propôs a investigar. O artigo 41 da Constituição de 1982 institui a voz fiscalizadora do cidadão, e o xinfang a materializa como via administrativa que supre a ausência de controle jurisdicional; todavia, o imperativo de estabilidade, amparado nos discursos da sociedade harmoniosa e da legitimação por desempenho, reconfigura essa voz em fator de risco a ser contido pelos próprios órgãos encarregados de acolhê-la. Conclui-se que a contradição é constitutiva, e não acidental: ela pertence à gramática interna do constitucionalismo socialista chinês, que concebe a participação como integração funcional, e não como contraposição legítima ao poder.
Depreende-se, por fim, que a compreensão desse instituto exige que o intérprete resista à dupla tentação de medi-lo por padrões alheios e de reproduzir-lhe o discurso oficial. Somente a leitura interna, atenta às tensões que o ordenamento chinês carrega em si mesmo, permite apreender o que há de mais revelador no xinfang: a circunstância de que, no constitucionalismo chinês, a voz do cidadão é, a um só tempo, instituída como direito e administrada como ameaça. Essa abordagem, ao recusar tanto a condenação apressada quanto a adesão acrítica ao discurso oficial, permite descrever o instituto com o rigor que ele exige, identificando a sua racionalidade própria sem a ela se render.
Daí decorre a contribuição que aqui se pretende oferecer, deslocar o debate sobre o xinfang do registro do julgamento externo para o da análise interna, em que a tensão entre voz e estabilidade aparece não como sintoma de atraso institucional, mas como traço estrutural de um modelo que faz da participação um instrumento de governança. Compreender essa dupla condição é compreender os próprios limites em que a participação popular se inscreve na ordem constitucional da China continental, limites que não são acidente a ser sanado, mas desenho a ser reconhecido.
Referências
Denilson Junior Carvalho Rosa é Bacharel e Mestre em Direito pela Universidade Católica de Brasília (2016-2023). Pesquisador vinculado ao Centro de Estudos Políticos e Constitucionais - (UCB) (2020-Atual) e Curadoria de assuntos relacionados ao Japão no IEASIA (UFPE) (2023). Advogado na Menezes Carvalhos Advogados (2021-Atual); Professor de Direito Constitucional e Processo Civil na Faculdade Líber (2024-Atual); Coordenador do Curso de Direito da Faculdade Líber (2024-Atual).
Ruglys Vinicios Pereira Carvalho é acadêmico do curso de direito da faculdade Liber de Porangatu (2022 - 2027). Membro de pesquisa de estudos avançados em direito constitucional (2024-Atual), e bolsista de iniciação científica (2025).
BIDDULPH, Sarah. The stability imperative: Human rights and law in China. UBC Press, 2015.
LIEBMAN, Benjamin L. China's Law-Stability Paradox. Dædalus: Journal of the American Academy of Arts and Sciences, 2014.
MANION, Melanie. Information for Autocrats: Representation in Chinese Local Congresses. Cambridge: Cambridge University Press, 2015.
MINZNER, Carl F. Xinfang: an alternative to formal Chinese legal institutions. Stanford Journal of International Law, v. 42, p. 103, 2006.
PILS, Eva. Human Rights in China: A Social Practice in the Shadows of Authoritarianism. Cambridge: Polity Press, 2018.
CHINA. Constitution of the People's Republic of China (1982). Pequim: State Council of the People's Republic of China, 2019. Disponível em: https://english.www.gov.cn/archive/lawsregulations/201911/20/content_WS5ed8856ec6d0b3f0e9499913.html. Acesso em: 11 jun. de 2026.
SANTOS, Julio Edstron Secundino. A Constituição Chinesa como Escudo da Soberania e a Espada de Desenvolvimento: o Mandato do Céu Secularizado. Periódicos Brasil. Pesquisa Científica, v. 5, n. 1, p. 326-358, 2026.
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